中国NPO治理现状和展望：从英雄时代到制度时代

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中国青少年发展基金会常务副理事长兼秘书长徐永光

　　(一)
　　处在转型时期的中国非营利组织，其生存与发展环境具有四个最基本的特征：“第一，改革之前的中国是一个权力高度集中的国家。这是中国改革的最重要的初始条件。第二，经济改革和政治改革导致政府职能的重大转变，在经济领域和社会领域留下了广阔的管理和服务真空，这种真空对非营利组织产生了强烈的需求。第三，政治控制的放松和市场化带来的所有制结构的多元化，产生了政府控制之外的资源，使非营利组织有可能不依赖政府而独立地生存和发展。第四，尽管如此，20年来在政府―社会权力对比格局中，政府始终处于绝对主导地位。人们用“政府主导型改革”准确地概括了这一特征。这种环境为非营利组织的发展创造了必要条件，同时也产生了有力的制约，使得中国的非营利组织整体上处于发育不良状态。”(中国青年出版社《徐永光说希望工程》之《中国第三部门的现实处境及我们的任务》)。
　　康晓光先生有一句名言：“在中国做非营利机构，做得不好是正常的，做得好是不正常的。”我一直深切感受到这种“不正常”的压力，曾撰文指出：“我国的基金会缺乏竞争的法律政策环境、社会评价机制、压力机制和内在动力。尽管可供分配的捐赠资源十分匮乏，但从未听说有哪家基金会因捐款少而倒闭的。不做事没有关系，只要不惹事，谁也不会找你麻烦；相反，做事越多风险越大。几乎与经济体制改革同时出现的我国基金会，之所以总也长不大，盖因这种奇怪的生存环境：不是优胜劣汰，而更可能是精英淘汰! 没有竞争，缺乏压力，我们是否能够长久保持创造的活力和进取的冲动？‘孤军深入’的中国青基会‘红旗还能打多久’？”(《徐永光说希望工程》之《无竞争忧患》)。
　　具体分析，我国非营利组织在“政府主导”和“官民双重结构”下的发展型态，大体上可分为以下5种：
　　1、由政府机构直接转型为社会团体，仍然具有很大的行业管理权力，具备准政府机构性质的行业协会，如中国轻工业联合会、中国纺织工业协会，这类属于政府职能转型中的“权威型”机构，其官办性质在短时期内不会改变。
　　2、由政府主办并直接控制的社团、基金会、慈善组织，有强大的政府背景，利用行政权力和影响，强势推行包括筹款在内的活动，成为政府垄断社会公益捐款的“钱袋子”和形象工程。如北方某省政府2002年发文规定：“社会慈善捐赠活动统一由民政部门组织管理……各级慈善组织受民政部门委托承担社会义务捐赠活动的日常工作。”根据这个文件，该省禁止了除慈善总会之外的所有其他合法公益团体的社会募捐活动，由一家垄断。这类“强势型”机构不代表我国非营利组织发展的主流方向。
　　3、在由官而民的转型中，自身生存和发展能力十分脆弱，习惯于依赖行政资源，“断奶”以后，体制内的好处得不到，行政化、官僚化的弊端却没有消除，先天不足，后天不良，面对市场化带来的纷繁复杂的社会问题，力不从心，无所作为。在我国非营利组织中，属于这类“平庸型”的机构十分普遍。少数机构迫于生存压力，或受到市场利益的驱动，背离宗旨，不务正业，滥用公共权利，破坏了非营利组织的公信力。
　　4、把握政府职能转换的时机，适应市场经济发展中社会需求的新变化应运而生的各类公益性社团、基金会、慈善会、社区组织、同业协会。这类组织虽有政府背景，或有政府支持的影子，但能够比较独立地开展符合机构宗旨的活动，创造了诸如希望工程、春蕾计划、微笑列车、幸福工程、小额贷款、保护母亲河行动等公益品牌，一些行业协会努力推动行业自律，维护成员和消费者利益，为建立社会主义市场经济的正常秩序发挥着积极作用。这类“创新型”机构尽管数量不多，发展亦并非一帆风顺，但在中国NPO“官民转换”进程中起着引领方向的作用，举足轻重。
　　5、受非营利组织双重管理体制的制约，一批没有官方背景的纯粹民间公益组织因找不到“婆婆”，没有“出生”的权利。他们为了获得法人地位只好到工商部门去登记注册，如“地球村”、星星雨教育研究所、NPO信息咨询中心等。这类“草根型”机构在极其困难的条件下顽强生存，百折不饶，独立寻求发展，创造了不菲的业绩。他们为中国公民社会的兴起做出了独到的贡献。
　　(二)
　　以上把我国非营利组织的发展状态概括为“权威型”、“强势型”、“平庸型”、“创新型”和“草根型”五种类型，系一家之言。不论哪一种类型，都属于转型中的过渡型态，没有哪一种是真正“成型”的。关于这些组织的内部治理现状——理事会在机构发展中的决策和核心作用，理事会对公共利益的问责性，则几乎都处于低水平。“权威型”和“强势型”机构，仍然受政府的直接控制，体现政府的意志，依靠政府的权力和资源，民间性和独立性很差。“平庸型”机构，已经没有多少政府权力和资源可以依赖，又未能适应市场化的变化，端着“官办”的架子，方向不明，能力很弱 ，看不到理事会的作用。“创新型”机构，有比较强的执行层，工作活跃。理事会和执行层有形式上的分工，能定期召开会议，执行层向理事会报告工作，理事会通过。但理事会一般规模庞大，如中国青基会理事会人数最多时超过了200人，无法真正议事和决策，也不可能对机构发展承担风险和责任。“草根型”机构，一般靠领导人个人的影响力凝聚志同道合者，有的在工商部门登记注册。多数没有设理事会，领导人集决策和操作于一身。这类机构虽然有很强的独立性，很高的效率和活力，但因游离于政府管理之外，靠领袖的个人魅力而不是有效的内部治理维系机构的发展，其可持续发展缺乏制度保障。
　　可见，即便是比较好的中国NPO，也没有形成有效的内部治理结构，理事会还没有登台表演。在这类NPO的成长过程中，往往带有很浓的个人色彩，存在可能由此带来的风险。中国青基会也不例外。我6年前在一篇机构改革的文章中，强烈地表达了这种忧虑：
　　“自我反省，在‘专制者’和‘妥协者’中，我宁愿承认自己属于后者。……10年探索，历尽坎坷。中国青基会能够一步一个脚印地走到今天，能够在由社会第一部门向第三部门的过渡中有所建树，得益于渐进的、改良的、稳健的、务实的发展策略，即开拓而不越轨，创新而未离宗，开放而有节制，保守而不僵化。如同一只小鸟在一个大鸟笼中飞，不敢一飞冲天；在传统体制的规矩内不越雷池一步；和一切可能危及机构生存的力量妥协，乃至把‘牺牲效率保平安’作为我们的‘安全阀’。在机构内部亦大体如是。10年来，磕磕碰碰难免，意见分歧常有，妥协、和稀泥乃至模糊理论，是保持机构稳定的灵丹妙药。
　　“然而，一个具有个性人格的机构不可能只有妥协没有‘专制’。在涉及机构发展的重大问题上，作为机构的主要责任者，一旦认准目标，必定会顽强地按照自己的意志行事，即使反对意见很多，也要力排众议，一意孤行。而这样做的本身，即是对‘思想解放’的悖论，且会因个人意志的正误，成也萧何，败也萧何，或上天堂，或下地狱。若是后者，则个人跨台，机构倒霉。老子有言：‘知人者智，自知者明。胜人者有力，自胜者强。’我要自知，更须自胜。听南怀瑾老先生的劝戒，功成身退也许是最明智的选择。”(《徐永光说希望工程》之《自知者明，自胜者强》)。
　　显然，我知道一个机构需要统一意志，也懂得个人意志强是一面双刃剑，但没有找到一条保证机构长治久安的治理之路，认为“功成身退也许是最明智的选择”。我和许多NPO的领导人都了解投身中国公民社会建设的艰险，在天堂和地狱间走钢丝，早把个人的荣辱进退抛之脑后。但是，“英雄主义”不是中国NPO发展的长久之道。中国NPO发展必须结束法制滞后、改革迟钝造成的整体平庸，少数冒尖的“英雄时代”，走上有法可依，政府和公民社会共同参与，形成合作关系，实现NPO内部有效治理的“制度时代”。
　　2004年，是中国NPO迎接“制度时代”的转折之年。新的《基金会管理条例》于6月1日实施，《民间非营利组织会计制度》于2004年8月18日颁布、2005年1月1日起执行。《基金会管理条例》明确了基金会是以管理公益财产为目的“非营利法人”，而不再是以“人合”为基础的“社团法人”。规定基金会理事只能有5至25人，要设立监事职位；规定理事违规决策致使基金会遭受财产损失的，应当承担相应的赔偿责任等。这就要求基金会必须建立新的理事会治理结构，确立理事会在组织内的决策地位，要求理事会成员必须对公共利益负责并具有一定的专业能力。这些规定，都体现了对以管理公益财产为目的基金会的立法指导思想。随后出台的《民间非营利组织会计制度》，结束了我国民间非营利组织财务管理长期无章可循、无奈套用制订于计划经济时代“统收统支”的国家事业单位财务制度的历史。新制度按照国际会计准则，吸收了欧美国家非营利组织会计制度的经验，在某些方面还做了率先改革。如国际上现行的非营利组织“确认收入”的规定并不合理，国际会计准则委员会考虑要废止旧法采用新法，我国就采用了新法。
　　据了解，除《基金会管理条例》外，我国其他民间组织的法规以及相关税法也在考虑修订中，这些法规制度的相继完善，一方面使我国基金会和其他非营利组织减少了“摸着石头过河”的风险，一方面要求这些组织必须依法规范管理，加强治理，提高合法性、透明性和问责性。这些，使我们看到了我国非营利组“制度”时代的曙光。
　　(三)
　　“路漫漫其修远兮”。清华大学NGO研究所邓国胜认为，让NGO有一个好的治理结构不是一个简单的技术性问题，而是一个适应性问题，它不是一蹴而就的，大家要有信心，NGO可以树立自己治理的典范。同时他认为，我国市场经济改革已经进行了20多年了，看看我们的公司治理状况如何，所以我们不能指望短时间内就能让NGO的治理达到一个很高的水平。
　　我用过“尤吉”的笔名，意寓“忧喜参半”。对于我国NPO治理前景的看法，不外如此。首先是在官办NPO中，属于“权威型”、“强势型”、“平庸型”的占大多数。它们可能还要分野为两类，一类走国家事业单位改制的道路，成为“公立非营利组织”，即所谓GONGO；一类需要逐步脱离政府的控制和保护，脱胎换骨，自立自强，成为名副其实的民间NPO，接受市场的选择和淘汰。另外两类，有官方背景的“创新型”NPO和民办的“草根型”NPO，也面临建立和完善内部治理结构，实现有效治理的挑战。
　　什么是NPO的有效治理？美国麦克利兰基金会和北京恩玖信息咨询中心在《治理的价值》培训教材中有如下表述：“几乎在任何国家里，法律要求非营利组织要有一个理事会，理事会对组织、政府和社会承担着法律和道德上的具体责任。理事会有责任决定组织的使命，保证非营利组织的项目合理有效地支持这个使命，保证组织履行其法律和道德的责任，对自身的一切行为负责并保持透明度。理事会是一个组织中最高的权力机构，具有绝对的决策权。”
　　一般认为，“草根”NPO不受官方控制，离好的治理只有一步之遥。其实，问题没有那么简单。在“草根”NPO中，创始者在组织内有绝对的权威。过去，这些创始者自己既是“理事会”——决定组织的使命和方向，又是执行长——亲自“操盘”。 坚定的信仰和成功的业绩确立了他们在组织内的“教父”地位。根据治理的要义，他们必须进行角色选择。我以为，这类组织的领导人适宜于在理事会担任理事长，继续掌控组织的方向，并找到一个好的执行长。难点是，其一，他是否会干预执行长的管理权力，成为实际上的“理事长兼首席执行长”；其二，他是否能够真正发挥理事的作用，把“绝对的决策权”交给理事会。以上两点有任何一点做不到，改革的效果就值得怀疑。假如作另外的选择，现在的领导人摆在执行长的位置，建一个领导自己的理事会，选一个能压住台的理事长。结果会怎样？我只能回答：“I don’t know”！
　　对于有政府背景的NPO来说，不论现在处于何种发展状态，建立治理结构都有两个难点：一是业务主管部门的控制和理事会的独立决策权存在矛盾，理事会的独立性难于得到保证；二是理事会成员的主体是不领薪的志愿人员，执行长是专职人员，直接掌握着机构的运营，资源的管理，人员的调度，有很大的操控权，而理事会的独立性本来就有缺陷，存在被执行层架空的危险。非营利组织治理的核心是确立理事会的权威和独立决策地位。在目前的法律框架下，这个地位面临着业务主管部门和执行层的双重挑战。按照 “问责制”即对公共利益负责的要求，非营利组织理事会要负那么大的责任，它是否被赋予了同样大的权力？
　　站在业务主管部门的立场，也有它的困难。《基金会管理条例》第35条规定，基金会业务主管单位需履行指导、监督基金会依据法律和章程开展公益活动，以及配合登记管理机关、其他执法部门查处基金会违法行为的职责。就是说业务主管部门对挂靠的基金会既有事后追究违法行为的责任，也有事前指导、监督其合法经营的责任。一旦基金会出了问题，主管部门实际上难辞其疚。为此，民政部在《基金会章程示范文本》中已经写明：基金会监事由主要捐赠人、业务主管单位分别选派。这还不够。既然主管部门负有“事前责任”，如果不参加理事会，没有决策阶段的发言权，其指导、监督的职责也容易落空。有人提出，考虑到主管部门的责任，主管部门不仅应派出代表参加理事会，而且要给这位理事一种特殊权利。这位理事在决定事项上，和其他理事一样只有一票表决权，而对某项决定提出反对时，则有一票否决权。换句话说，由主管部门派出的理事，不可以决定理事会做什么，但可以否定理事会做什么。这有点类似英国国有企业改革时的政府“黄金股”。英国撒切尔时期，在国有企业大规模私有化中，为了避免政府对一些关系国计民生或国家安全的企业完全失控而出现对国家和社会的不利后果，创造了政府“黄金股”(Golden share)的概念。政府在这些已经完全私有化的企业中保留象征性的1股“黄金股”。这一股对公司做什么没有任何影响，但有权对公司要做的可能危害国家、社会利益的决议进行一票否决。
　　用“一票否决权”换得理事会的独立决策权，是一种妥协。相对于过去业务主管部门实际上的“一票决定权”，也算一个进步。当然，“一票否决权”如果被滥用，那是很可怕的事情。
　　看来，官办NPO在今后一个相当长的时期里，要唱一出业务主管部门、理事会和执行层的“三国演义”。三方如何处理相互之间的微妙关系，扮演好自己的角色，有很大的难度和学问。业务主管部门要认真履行指导、监督的职责，又不能伤害干预理事会的决策权、执行层的管理权。执行层要切实贯彻理事会确定的机构使命，创造性地开展业务活动，对理事会负责，同时要与主管部门保持良好的沟通，接受指导和监督。理事会角色的难度最大。既要确立核心地位，进行独立决策，又要尊重业务主管部门的监管；既要责成执行层担负起组织运作的职责，赋予充分的管理权力，又要防止绝对控制权的丧失。这样，才能保证组织有效地、合法地达成自己的目标。
　　总之，非营利组织的内部治理将要面临理事会与业务主管部门和执行层；业务主管部门与理事会和执行层；执行层与理事会和业务主管部门之间多头复杂的动态博弈。尽管我们不知“三国演义”何时休，但只要三方遵循一条共同原则：公共利益为最大利益，在具体利益和合作方式上，不妨通过博弈找到最佳平衡点。在这场博弈中，最公正的裁判是公众，他们会用支持或不支持、捐款或不捐款来“投票”决定是否接受你。在这个博弈过程中，也需要有非营利组织行业自律组织的参与。应在政府支持下，组成一个由若干有影响、有代表性的非营利组织和专家参加的专门委员会，制定《非营利组织公信力标准》，定期对各机构进行评估，向社会公布机构信用评级，接受公众的监督和选择。经过相当长时间的努力，形成一个法律规范、政府监管、组织善治、行业自律、社会监督、市场选择、优胜劣汰的我国非营利组织发展的健康机制。